Uetliberg, Stallikon (Beschluss der Bau- und Planungskommission der Gemeinde Stallikon und Verfügung der Baudirektion Kanton Zürich).
Erwägungen (6 Absätze)
E. 1 Bau- und Planungskommission Stallikon, 8143 Stallikon Beigeladene
E. 2 WWF Zürich, Hohlstrasse 110, Postfach, 8010 Zürich
E. 3 Zürcher Heimatschutz ZVH, Limmattalstrasse 213, Postfach, 8049 Zürich
E. 4 Rekursgegenstand bilden insbesondere die baurechtlichen Verweigerun- gen verschiedener ohne Bewilligung ausgeführter baulicher Änderungen des Hotel-Restaurants auf dem Uto-Kulm (Gebäude Assek.-Nr. 652) und des Aussichtsturms auf der Kuppe des Uetlibergs (Grundstück Kat.-Nr. 1032). Dazu gehören einerseits die bauliche Einfassung der Süd- terrasse mit Glaswänden und Metallelementen und ihre Überdachung aus Glas im oberen Teil der Südterrasse sowie aus Dachstoren, die über die gesamte Terrasse ausfahrbar sind, sodann die Bauverweigerung des me- tallenen Stegs unmittelbar im Westen und Süden der Südterrasse, der als feuerpolizeilicher Fluchtweg fungiert. Anderseits ficht die Rekurrentin die Verweigerung der Einfassung der Rondoterrasse im Südwesten des Re- staurants mit Glas- und Metallelementen und deren Überdachung mit Kunststoffbahnen an. Sodann liegt die Verweigerung der Aussenbeleuch- tung auf dem Uto-Kulm im Streit, namentlich die LED-Leuchten an den Eckmasten des Aussichtsturms und die Beleuchtung der Fassaden des Hotel-Restaurants im Westen, Norden und Osten, weiter die Beleuchtung im oberen Bereich des Zufahrtswegs, um den Glaspavillon Giardino, vor und um die Lobby, beim Windfang sowie auf dem Plateau im Norden und Osten des Aussichtsturms. R2.2009.00109 Seite 3
Das Baugrundstück befindet sich in der Landwirtschaftszone der Gemein- de Stallikon, ist von Wald umgeben und liegt im Norden des Gebiets Al- biskette-Repischtal, das im Bundesinventar der Landschaften und Natur- denkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) verzeichnet ist (vgl. http://web.gis.zh.ch/gb3/bluevari/gb.asp). (…) 6.1.1. Auf der Süd- und Rondoterrasse befinden sich weitgehend abgeschlosse- ne bzw. abschliessbare Räume, die Menschen und Sachen gegen äussere Einflüsse, namentlich Wind, Niederschläge und Kälte schützen (vgl. die am Kommissionsaugenschein vom 24. September 2009 erstellten Fotografien Nr. 1-5 und 8-9, Protokoll S. 6 ff., und §§ 1 f. der Allgemeinen Bauverord- nung). Die entsprechenden Gebäude(teile) dürfen gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden, was die Rekurrentin zu Recht nicht in Abrede stellt. 6.1.2. Gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG müssen Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. In der auf dem Uto-Kulm bestehenden Landwirtschaftszone sind die Restaurationsbauten der Süd- und Rondoter- rasse offensichtlich nicht zonenkonform. 6.1.3. Ausnahmsweise dürfen zonenwidrige Bauten und Anlagen bewilligt wer- den, wenn sie einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordern und kei- ne überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 lit. a und b RPG). Von dieser Ausnahmebewilligung abgesehen kommt den bestimmungsge- mäss nutzbaren Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die sei- nerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geän- dert wurden, die jedoch durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen in der Folge zonenwidrig geworden sind, Bestandesschutz zu (Art. 24c Abs. 1 PRG in Verbindung mit Art. 41 RPV). Da in der Schweiz eine klare Trennung zwischen Bau- und Nichtbauzonen erstmals mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen erfolgte, geniessen in erster Linie die R2.2009.00109 Seite 4
vor dessen Inkrafttreten am 1. Juli 1972 erstellten Bauten und Anlagen Be- standesschutz (vgl. auch zum Folgenden VB.2005.00324 vom
12. Dezember 2005, E. 5.1). Solche Bauten und Anlagen können daher un- ter bestimmten Voraussetzungen trotz ihrer materiellen Rechtswidrigkeit erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut wer- den (Art. 24c Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 RPV). Einen etwas wei- tergehenden Bestandesschutz gewährleistet das Gesetz für zonenfremde gewerbliche Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die vor dem
1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind (Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV). Die zonenwidrig genutzte Fläche solcher gewerblicher Bauten und Anlagen darf um 30% erweitert werden, wobei Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte anzurechnen sind (Art. 43 Abs. 2 RPV). Soll die zonenwidrig genutzte Fläche ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens um mehr als 100 m2 erweitert werden, ist eine Bewilligung nur dann zu erteilen, wenn die Erweiterung für die Fortführung des Betriebs erforderlich ist (Art. 43 Abs. 3 RPV, vgl. Art.42 Abs. 3 RPV). Die Baudirektion hat die Erteilung einer Bewilligung der umstrittenen Ter- rassenbauten aufgrund von Art. 43 RPV mit der Begründung verweigert, dass das Ausmass der bisherigen Erweiterungen der zonenwidrig genutz- ten Fläche im Hotel-Restaurant (Gebäude Assek.-Nr. 652) den gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung zulässigen Umfang von 30% überschreite. Ge- messen an der im Jahr 1985 bestehenden Gesamtfläche des Gebäudes beliefen sich, so die Baudirektion, die in der Folge bis zum Umbau zum Seminarhotel in den Jahren 2002/2003 realisierten Erweiterungen auf 34,2% (R2.2009.00110 act. 3 S. 2 f.). Während die entsprechende Be- rechnung der Baudirektion als solche ohne Weiteres nachvollziehbar ist, sind die von ihr genannten mehrfachen Erweiterungen der Gebäudeflä- chen anhand der Rekursakten im Einzelnen nicht nachprüfbar. Die Rekur- rentin zieht das von der Baudirektion ermittelte Ausmass der früher kon- sumierten Erweiterungen allerdings nicht ansatzweise in Zweifel. Da die Rekursinstanz ihre Überprüfung auf das beschränkt, was die Rekurrentin konkret beanstandet, ist vorliegend auf die unbestritten gebliebene Rech- nung der bis 2003 realisierten Erweiterungen abzustellen, zumal insoweit bei der Sachverhaltsermittlung durch die Vorinstanz keine Rechtsverlet- zungen festzustellen sind (vgl. RB 1997 Nr. 7 und Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 82 und Vorbem. zu §§ 19-28 Rz. 73). R2.2009.00109 Seite 5
Die Rekurrentin beanstandet indes, sie habe das Erweiterungsmass bisher (noch) nicht in Anspruch genommen, da die Baudirektion in der Vergan- genheit alle Bauvorhaben auf dem Uto-Kulm gestützt auf Art. 24 RPG be- willigt habe. Die Rekurrentin verweist hierbei auf den Entscheid des Ver- waltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2005.00324 vom 12. Dezember 2005 (http://www.vgrzh.ch), der die Bewilligungsfähigkeit der früher umstrit- tenen Open-Air-Kinoveranstaltung auf dem Uetliberg zum Gegenstand hat- te (act. 2 S. 12 und 15 Rz. 27 und 36). Das Verwaltungsgericht hat in die- sem Urteil unter anderem erwogen, es sei aufgrund der Aktenlage unklar, ob die in den Jahren 2002/2003 erfolgte Erweiterung des Hotels auf dem Uto-Kulm gestützt auf Art. 24 RPG oder in Anwendung von Art. 24c Abs. 2 bzw. Art. 37a RPG bewilligt worden sei; diese Frage liesse sich nur anhand der dafür erteilten Bewilligungen ermitteln, die sich jedoch nicht bei den Akten befänden (E. 5.3). Die Rekurrentin kann jedoch aus diesen Erwä- gungen von vornherein Nichts zu ihren Gunsten ableiten, hat doch das Verwaltungsgericht in keiner Weise in Betracht gezogen, dass standortge- bundene und daher nach Art. 24 RPG bewilligungsfähige Erweiterungen von zonenwidrig genutzten Gebäudeflächen im Rahmen der Prüfung einer Bewilligung nach Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV ausser Be- tracht fielen. Nach diesen Bestimmungen darf die zonenwidrig genutzte Fläche von Gewerbebauten ausserhalb der Bauzonen um maximal 30% erhöht werden (Art. 43 Abs. 2 RPV). Bei der Messung der zulässigen Er- weiterung ist auf den Zeitpunkt abzustellen, in dem die entsprechende Baute zonenwidrig geworden ist, vorliegend also spätestens auf das In- krafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 (BGE 127 II 220, E. 3d, www.bger.ch). Die seither vorgenommenen Erwei- terungen des Hotel-Restaurants sind somit in Bezug auf Art. 43 RPV massgeblich und deshalb anzurechnen (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar, RPG 2006, Art. 37a Rz. 6). Keine Rolle spielt demge- genüber, ob die bisherigen Erweiterungen des Hotel-Restaurants als standortgebunden erachtet und deshalb aufgrund von Art. 24 RPG bewilligt worden sind. Infolge dessen ist das zulässige Erweiterungsmass von 30% bereits in Zu- sammenhang mit dem in den Jahren 2002/2003 erfolgten Umbau des Ge- bäudes Assek.-Nr. 652 zum Seminarhotel (mehr als) vollständig ausge- schöpft worden. Darauf hat die Baudirektion die damalige Bauherrschaft in der Baubewilligung vom 1. Oktober 2001 ausdrücklich hingewiesen (R2.2009.00109 act. 5.7 S. 2). Eine nachträgliche Bewilligung der umstrit- R2.2009.00109 Seite 6
tenen Terrassenbauten aufgrund von Art. 37a RPG fällt somit ausser Be- tracht. 6.1.4. Kann für die umstrittenen Terrassenbauten keine erleichterte, auf dem Be- standesschutz gründende Ausnahmebewilligung erteilt werden, ist für sie die Möglichkeit einer (allgemeinen) Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG zu prüfen. Nach dieser Bestimmung sind zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die sich als standortgebunden erwei- sen, nicht auf einen Bestandesschutz angewiesen (vgl. oben E. 6.1.). Die Erweiterung standortgebundener Bauten setzt gemäss Art. 24 RPG wie- derum Standortgebundenheit sowie das Fehlen entgegenstehender Inte- ressen voraus. In der Praxis hat das Bundesgericht in einzelnen Fällen auch Erweiterungen standortgebundener Betriebe zugelassen, selbst wenn die Zusatzbauten selber nicht standortgebunden waren, jedoch einem standortgebundenen Betrieb dienten. Es hat dabei jeweils ein besonderes, aus dem Hauptbetrieb hergeleitetes betriebswirtschaftliches oder techni- sches Bedürfnis verlangt, diese Bauten am vorgesehen Ort und in der ge- planten Dimension zu erstellen. Eine Ausnahmebewilligung infolge dieser sogenannten "abgeleiteten" Standortgebundenheit ist gemäss Bundesge- richt jedoch nicht unproblematisch, gestatte sie doch, so das Bundesge- richt, aufgrund betrieblicher oder technischer Notwendigkeiten zusätzliche Bauten zu errichten, die für sich allein betrachtet nicht standortgebunden wären und die gestützt auf den erweiterten Bestandesschutz nicht bewilligt werden könnten, da sie das Mass der gesetzlich zulässigen Erweiterung sprengten. Dieser Umstand gebietet laut Bundesgericht Zurückhaltung bei der Bejahung der entsprechenden Voraussetzungen (BGE 124 II 256 f., E. 4d/bb, und VB.2005.00324 vom 12. Dezember 2005, E. 5.1). Die umstrittenen Terrassenbauten bilden kein eigenständiges Ausflugs- oder Bergrestaurant auf dem Uto-Kulm, sondern dienen dem bestehenden Betrieb der Rekurrentin, den sie um ganzjährig nutzbare Restaurationsflä- chen auf der Süd- und Rondoterrasse erweitern. Infrage kommen kann da- her ausschliesslich eine abgeleitete Standortgebundenheit dieser Bauten. Eine solche liegt nach Ansicht der Rekurrentin vor, weil die ganzjährige Nutzung dieser Terrassen für ihr Restaurant betriebswirtschaftlich erforder- lich sei. Hierbei verweist die Rekurrentin auf das Schreiben ihrer Revisi- onsstelle vom 15. Mai 2009 betreffend die Aufteilung der Restaurations- umsätze (act. 5.6). Auf die Anzahl Sitzplätze umgerechnet werde demzu- R2.2009.00109 Seite 7
folge auf der Süd- und Rondoterrasse 47% bzw. 17% des gesamten Res- taurationsumsatzes erwirtschaftet. Auf den zwei Terrassen seien 32 bzw. 12 Mitarbeitende im Einsatz, in allen anderen Sitzbereichen des Restau- rants demgegenüber lediglich deren 24. Die Revisionsstelle schlussfolgert hieraus:
a) Die Nutzung der Süd- und der Rondoterrasse dient dem Restaurationsbetrieb auf dem Uto-Kulm.
b) Die ganzjährige Nutzung der Süd- und der Rondoterrasse ist erforderlich, um die Wirtschaftlichkeit des Restaurationsbetriebs auf dem Uto-Kulm langfristig sicherzustellen.
c) Die Umsätze des Restaurationsbetriebs zur Deckung der Betriebskosten wer- den im Wesentlichen auf der Süd- und der Rondoterrasse erwirtschaftet.
d) Die Nutzung der Süd- und der Rondoterrasse ist für den Restaurationsbetrieb auf dem Uto-Kulm von sehr grosser Bedeutung und ermöglicht dem Restaura- tionsbetrieb, eine ausgeglichene Aufwand- und Ertragsrechung zu erreichen. Dass das Restaurant von den umstrittenen Terrassenbauten profitiert, ist plausibel. Indes ist allein aus den grossen Umsätzen, die auf der Süd- und Rondoterrasse generiert werden, keine Standortgebundenheit ableitbar. Ebenso wenig bildet der Wunsch der Rekurrentin, die besagten Terrassen unabhängig vom herrschenden Wetter und den Jahreszeiten das ganze Jahr über zu nutzen und auf diese Weise das Restaurant zu vergrössern sowie dessen Nützlichkeit oder Komfort zu verbessern und dadurch erfolg- reich und profitabel zu wirten, einen ausreichenden betriebswirtschaftli- chen Grund für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG. Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts beurteilen sich die Voraussetzungen für die Bejahung der Standortgebundenheit nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellun- gen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässig- keit oder Bequemlichkeit ankommen (BGE 124 II 255 f., E. 4a, und BGE 117 Ib 267, E. 2a). Ausserhalb der Bauzonen ist es sodann verpönt, Bauten und Anlagen, die einem zonenfremden Betrieb dienen, auf Vorrat bereit zu stellen (vgl. Rudolf Muggli, Kommentar zum Bundesgesetz über R2.2009.00109 Seite 8
die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 24 Rz. 10). Das Argument, die ganzjährige Nutzung der genannten Terrassen sei erforderlich, um die Wirtschaftlichkeit des Restaurationsbetriebs langfristig sicherzustellen, hilft der Rekurrentin deshalb nicht weiter. Im Übrigen gebricht es vorliegend namentlich an einer schlüssigen Erklärung, weshalb die ganzjährige Nut- zung der Süd- und Rondoterrasse für eine profitable Bewirtschaftung des Restaurants tatsächlich unabdingbar ist. Der Uto-Kulm bildet aufgrund sei- ner Lage auf der Kuppe des bewaldeten und markanten Uetlibergs nahe der Stadt Zürich, aufgrund der öffentlich zugänglichen Aussichtsplattform und des stark frequentierten Aussichtsturms ein beliebtes Ziel für Spazier- gänger, Sportler, Touristen, Erholung Suchende und Familien. In Anbet- racht dessen und der guten öffentlichen Erschliessung über die Sihltal Zü- rich Uetliberg Bahn SZU ist der Uto-Kulm ein hervorragender Standort für ein Restaurationsbetrieb und erscheint es als geradezu gewiss, dass ein solcher Betrieb auch ohne die ganzjährige Ausnutzung der Süd- und Ron- doterrasse grundsätzlich wirtschaftlich erfolgreich geführt werden kann. Es ist sodann fraglich, ob hierbei allein auf die Wirtschaftlichkeit der Restaura- tion abzustellen und nicht vielmehr das wirtschaftliche Potential des ge- samten Betriebs auf dem Uto-Kulm samt Hotel massgeblich wäre, nach- dem die Rekurrentin in den Jahren 2002/2003 das Gebäude As- sek.-Nr. 652 auch zu einem Seminarhotel umgebaut hat. Hierzu äussert sich die Rekurrentin indes nicht. Ein besonderes betriebswirtschaftliches Bedürfnis, das nach der bundes- gerichtlichen Rechtsprechung zur Annahme einer abgeleiteten Standort- gebundenheit notwendig ist, legt die Rekurrentin somit nicht dar und ergibt sich auch nicht aus den übrigen Akten. Nichts ändert daran der Umstand, dass die Baudirektion insbesondere in ihrer Bewilligung vom 1. Oktober 2001 den Anbau Eingangsfoyer sowie Ersatzbauten mit Erweiterungen und diverse Unterniveaubauten als "standortgebunden im Sinne von Art. 24 RPG" bezeichnet hat (act. 5.7 S. 2). Diese aus einem früheren Bewilli- gungsverfahren stammende Erwägung der Vorinstanz bezieht sich auf ein anderweitiges Bauvorhaben und begründet in Bezug auf die umstrittenen Bauten und Anlagen keinerlei Rechtsansprüche. Die Terrassenbauten sind demnach nicht standortgebunden und auch ge- stützt auf Art. 24 RPG nicht bewilligungsfähig. Ob einer allfälligen Bewilli- gung überwiegende Interessen im Sinne von lit. b dieser Bestimmung ent- gegenstünden, braucht daher vorliegend nicht geprüft zu werden. R2.2009.00109 Seite 9
6.2. Unter Hinweis auf den Planungsgrundsatz des Raumplanungsgesetzes, wonach die Landschaft zu schonen ist und sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen sollen (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG), ver- weigerte die Baudirektion die gesamte Aussenbeleuchtung auf dem Uto- Kulm. Zur Begründung führte sie aus, die Beleuchtung der Fassaden des Hotel-Restaurants und des Aussichtsturms zeitige übermässige Auswir- kungen auf Stallikon und die Stadt Zürich, die Beleuchtung ordne sich da- her nicht genügend ein (R2.2009.00110 act. 3 S. 3). Neben der Fassaden- und Turmbeleuchtung umfasst das verweigerte Beleuchtungskonzept, wie sich aus dem entsprechenden Projektplan ergibt, indes auch zahlreiche Leuchten entlang dem Zufahrtsweg, um den Glaspavillon Giardino, im Be- reich der Lobby und des Windfangs sowie auf dem Plateau im Nordwesten und Osten des Aussichtsturms (act. 18.7). Zur Einordnung und Bewilli- gungsfähigkeit dieser Beleuchtungsteile hat sich die Baudirektion indes weder in der angefochtenen Verfügung noch in ihrer Rekursvernehmlas- sung geäussert. Bereits aufgrund der Lage, des Zwecks und der Leistung dieser Beleuchtungsteile, die gemäss Rekurrentin teilweise lediglich aus "Stimmungslichtern" bestünden (act. 2 S. 17 Rz. 44), ist zu bezweifeln, dass sich diese allesamt ebenfalls "übermässig" auf die Umgebung oder sogar auf die genannten Gemeinden auswirken. Wie es sich damit tatsäch- lich verhält, kann freilich nicht allein aufgrund der zur Verfügung stehenden Baupläne (vgl. act. 18.7 f.), sondern nur gestützt auf einen Augenschein in der Dunkelheit und bei eingeschalteter Aussenbeleuchtung zuverlässig beurteilt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 42). Lediglich die Existenz und die Fernwirkung der Fassaden- und Turmbeleuchtung auf dem Uto- Kulm können als allgemein bekannt und damit als amtsnotorisch voraus- gesetzt werden; die Fernwirkung allerdings nur in groben Zügen. Keines- wegs offenkundig ist demgegenüber, wie die vielen, verschieden leistungs- starken und unterschiedlich angeordneten Leuchten auf diesem weitläufi- gen Areal einzeln und vor allem kollektiv tatsächlich in Erscheinung treten, wobei auch das Zusammenspiel mit den diversen Lichtquellen innerhalb des Hotel-Restaurants (vgl. act. 2 S. 18 f. Rz. 45) und allenfalls mit den Lampen an der Antenne der Fernsehstation, die sich rund 200 m im Nord- westen des Aussichtsturms befindet, bedeutsam sein kann. Lediglich ge- stützt auf die Akten ist es nicht möglich, die konkreten Effekte der umstrit- tenen Beleuchtung als Ganzes und in ihren einzelnen Teilen auf die Ge- meinden Zürich und Stallikon sowie insbesondere auf das BLN-Objekt Al- R2.2009.00109 Seite 10
biskette-Repischtal abschliessend zu beurteilen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 9). Eine differenzierte Auseinandersetzung mit den vorhandenen Licht- und Strahlverhältnissen ist aber gerade wegen dieses Schutzobjektes unerläss- lich, zumal es gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient. Bei der Beurteilung der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der Umschreibung seines Schutzgehalts auszugehen. Die Aufnahme eines Objekts in das betreffende Inventar bedeutet daher nicht, dass sich am bestehenden Zu- stand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objekts soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Hei- matschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige Vorteile mindestens aus- geglichen werden (BGE 123 II 263 ff., E. 6). Den Akten zufolge hat die Baudirektion die Auswirkungen der umstrittenen Beleuchtung bei Dunkelheit nicht untersucht. Da das Ausbleiben der erfor- derlichen Sachverhaltsabklärung einen Mangel darstellt, der von Amtes wegen zu berücksichtigen ist, spielt es keine Rolle, dass die Rekurrentin die ungenügende Sachverhaltsermittlung im Rekursverfahren nicht aus- drücklich gerügt hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 58). Davon abgesehen hat die Rekurrentin die Durchführung eines Augenscheins explizit für den Fall beantragt, dass im Rekursverfahren nicht auf die Feststellungen der Staatskanzlei des Kantons Zürich vom 12. bzw. 13. Oktober 2005 abge- stellt würde, die aus nächtlichen Augenscheinen auf dem Uto-Kulm und auf dem Rigiblick in der Stadt Zürich resultierten (act. 2 S. 5 Rz. 7). Seit jenen vor über vier Jahren erfolgten Augenscheinen, die der Rechtsdienst der Staatskanzlei im Rahmen eines früher beim Regierungsrat des Kantons Zürich hängigen Rekursverfahrens ohne Beisein der Parteien durchführte (vgl. act. 20.4, RRB Nr. 430/2006 S. 3), hat sich jedoch die Beleuchtungs- situation auf dem Uto-Kulm erheblich geändert. Die Rekurrentin hat inzwi- schen die drei leistungsstärksten Leuchten des Beleuchtungskonzepts mit je 250 Watt endgültig entfernt (vgl. act. 18.7); diese ehemaligen Schein- werfer an der Südterrasse, deren Strahlkraft die Staatskanzlei hervorgeho- ben hat (R2.2009.00109 act. 5.9), bilden somit nicht mehr Bestandteil der umstrittenen Aussenbeleuchtung (act. 2 S. 18 Rz. 44.4 und 45). Sodann ist auch nicht auszuschliessen, dass der in der Zwischenzeit erfolgte Abbruch R2.2009.00109 Seite 11
der Kioskbaute die Beleuchtung auf dem Plateau verändert haben könnte. Auf die nicht mehr aktuellen Feststellungen der Staatskanzlei kann des- halb vorliegend nicht abgestellt werden. Ein aktueller Augenschein ist mithin unumgänglich. Es rechtfertigt sich vor- liegend, die Baudirektion mit dessen Durchführung zu betrauen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 Rz. 10), zum Einen, weil die Un- tersuchungspflicht im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren weiter geht als im Rekursverfahren – und nicht umgekehrt – (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 11) und zum Anderen, weil den Vorinstanzen in Belangen der mass- geblichen Einordnung der Aussenbeleuchtung ein qualifizierter Ermes- sensspielraum zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 Rz. 19 und 22). Trotz der ihr grundsätzlich zukommenden Ermessenskontrolle überprüft die Rekurs- behörde Einordnungsentscheide der Bewilligungsbehörde nur mit Zurück- haltung; lässt sich deren Entscheid auf vernünftige Gründe stützen, schrei- tet die Rekursinstanz auch dann nicht ein, wenn andere ebenfalls vertret- bare Lösungen denkbar sind. Diese zurückhaltende Handhabung der Er- messenskontrolle ist auch dann beachtlich, wenn wie hier die Baudirektion
– im Rahmen der wegen der Lage des Bauprojekts ausserhalb der Bauzo- ne erforderlichen kantonalen Bewilligung – den diesbezüglichen Entscheid vorweggenommen hat (VB.2004.00199, E. 3.1, in RB 2005 Nr. 68; vgl. VB.2008.00381 vom 26. August 2009, E. 5.2). Die angefochtene Verweigerung der Aussenbeleuchtung ist mithin zu kas- sieren und das nachträgliche Baugesuch insofern zur weiteren Behand- lung, das heisst zur Vornahme eines Augenscheins und einer Interessen- abwägung an die Baudirektion zurückzuweisen. Sie wird dabei insbeson- dere zu prüfen haben, ob vom Grundsatz der ungeschmälerten Erhaltung der inventarisierten Landschaft des Uetlibergs nicht wesentlich abgewi- chen wird, sofern die Bewilligung der umstrittenen Beleuchtung an Bedin- gungen und Auflagen geknüpft wird (vgl. BGE 123 II 256 ff.). 6.3. Demnach ist die baurechtliche Verweigerung der Terrassenbauten samt Fluchtwegsteg zu bestätigen, die Verweigerung der Aussenbeleuchtung hingegen aufzuheben und die Baudirektion einzuladen, im Sinne der Er- wägungen erneut über die umstrittene Beleuchtung zu befinden. R2.2009.00109 Seite 12
E. 7 Gemäss § 262 Abs. 1 PBG dürfen oberirdische Gebäude die im Zonenplan festgelegte Waldabstandslinie nicht überschreiten und beträgt der Abstand von der forstrechtlichen Waldgrenze ausserhalb des Bauzonengebiets 30 m. Unter den Rekursparteien ist zu Recht unbestritten, dass die Terras- senbauten samt Steg den gesetzlichen Waldabstand nicht einhalten und die Abstandsunterschreitung einer Ausnahmebewilligung gemäss § 220 PBG bedürfte (vgl. act. 2 S. 12 Rz. 28 ff. und S. 15 f. Rz. 37 und 41). Nach- dem wie erwogen für die umstrittenen Terrassenbauten und den Steg die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG ausser Be- tracht fällt, kann vorliegend offen bleiben, ob besondere Verhältnisse ge- geben sind, die eine Unterschreitung des Waldabstands erlaubten. Unabhängig davon ist die Baudirektion aufgrund der geltenden Rechtsord- nung nicht befugt, den Abbruch der umstrittenen Bauten "im Waldab- standsbereich" zu verfügen (R2.2009.00110 act. 3 S. 4 f.). Im Kanton Zü- rich sind vielmehr grundsätzlich die Gemeinden für die erstinstanzliche Anwendung des Planungs- und Baugesetzes zuständig (§ 2 lit. c PBG) und damit für die Umsetzung von § 341 PBG verantwortlich, wonach die Be- hörden ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung verpflichtet sind, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Dies gilt auch ausserhalb der Bauzonen (BRKE III Nr. 0108 und 0109 vom 8. Juli 2009 in BEZ 2009 Nr. 44). Der mangels Zuständigkeit zu Unrecht ergangene Befehl der Bau- direktion widerspricht sodann der von ihr gleichzeitig angeordneten Auffor- derung der Baubehörde Stallikon, nach Eintritt der Rechtskraft der Bau- verweigerung über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu befinden (Verfügung Dispositivziffer III). Im koordinierten Verfahren eröff- nete Verfügungen dürfen jedoch keine Widersprüche enthalten (Art. 25a Abs. 3 RPG und § 8 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung). Der von der Baudirektion erlassene Abbruchbefehl ist folglich aufzuheben.
E. 8 Somit ist der Rekurs gegen den Abbruchbefehl und die nachträgliche bau- rechtliche Verweigerung der Aussenbeleuchtung (Verfügung der Baudirek- tion Dispositivziffer I.3 und II.2) gutzuheissen und letztere Angelegenheit zur weiteren Behandlung an die Baudirektion zurückzuweisen. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen. R2.2009.00109 Seite 13
(…) Die Baurekurskommission II erkennt: I. Die Rekursverfahren G.-Nrn. R2.2009.00109 und R2.2009.00110 werden vereinigt. II. Die Rekurse werden teilweise gutgeheissen. Demgemäss werden die baurechtliche Verweigerung der Aussenbeleuch- tung auf dem Uto-Kulm und der Abbruchbefehl der Baudirektion (Verfü- gung der Baudirektion Kanton Zürich vom 13. März 2009 Dispositivzif- fern I.3 und II.2) aufgehoben und wird die Baudirektion angewiesen, über die nachträgliche Bewilligung der Aussenbeleuchtung im Sinne der Erwä- gungen erneut zu befinden. Im Übrigen werden die Rekurse abgewiesen. (…) Namens der Baurekurskommission II Der Vizepräsident: Der juristische Sekretär: R2.2009.00109 Seite 14
Versandt: Du/ne Verwaltungsgerichtsferien: 20. Dezember 2009 bis 8. Januar 2010 R2.2009.00109 Seite 15
Volltext (verifizierbarer Originaltext)
F BAUREKURSKOMMISSION II DES KANTONS ZÜRICH G.-Nrn. R2.2009.00109 und R2.2009.00110 BRKE II Nrn. 0290/2009 - 0291/2009 Entscheid vom 8. Dezember 2009 Mitwirkende Vizepräsident Emil Seliner, Kommissionsmitglieder Peter Rütimann und Stefano Terzi sowie juristischer Sekretär Robert Durisch in Sachen Rekurrentin Hotel Uto Kulm AG, Gratstrasse, 8143 Stallikon gegen Rekursgegnerin R2.2009.00109
1. Bau- und Planungskommission Stallikon, 8143 Stallikon Beigeladene
2. WWF Zürich, Hohlstrasse 110, Postfach, 8010 Zürich
3. Zürcher Heimatschutz ZVH, Limmattalstrasse 213, Postfach, 8049 Zürich
4. Zürcher Vogelschutz ZVS, Wiedingstrasse 78, 8045 Zürich Rekursgegnerin R2.2009.00110
1. Baudirektion Kanton Zürich, Walchetor, Walcheplatz 2, Postfach, 8090 Zürich Beigeladene
2. WWF Zürich, Hohlstrasse 110, Postfach, 8010 Zürich
3. Zürcher Heimatschutz ZVH, Limmattalstrasse 213, Postfach, 8049 Zürich
4. Zürcher Vogelschutz ZVS, Wiedingstrasse 78, 8045 Zürich betreffend R2.2009.00109 Bau- und Planungskommissionsbeschluss vom 25. März 2009; Verweige- rung der nachträglichen Baubewilligung für Bauten auf der Süd- und Ron- doterrasse und Aussenbeleuchtung sowie Befehl, Kat.-Nr. 1032, Uetliberg, Uto Kulm/Stallikon R2.2009.00110 Verfügung der Baudirektion Nr. BVV 06-0429, 06-429_P1 und 07-0626 vom 13. März 2009; Verweigerung der nachträglichen Baubewilligung für
Bauten auf der Süd- und Rondoterrasse und Aussenbeleuchtung sowie Befehl, Kat.-Nr. 1032, Uetliberg, Uto Kulm/Stallikon _______________________________________________________ hat sich ergeben: A. Die Baudirektion Kanton Zürich verweigerte mit Verfügung vom 13. März 2009 die nachträgliche baurechtliche Bewilligung für die Einfassung und Überdachung der Süd- und Rondoterrasse des Hotel-Restaurants Uto- Kulm, für den Fluchtwegsteg an der Südterrasse sowie für die Aussenbe- leuchtung insbesondere des Hotel-Restaurants und des Uetliberg Aus- sichtsturms. Sodann verweigerte die Baudirektion die nachträgliche forst- rechtliche Bewilligung für die Unterschreitung des Waldabstands und ord- nete sinngemäss den Abbruch der ohne Bewilligung erstellten Terrassen- bauten samt Fluchtwegsteg an. Im Übrigen wurde die Baubehörde der Gemeinde Stallikon angewiesen, nach Eintritt der Rechtskraft dieser Ver- fügung die erforderlichen Massnahmen zur Wiederherstellung des recht- mässigen Zustands gemäss § 341 des Planungs- und Baugesetzes (PBG) anzuordnen. Die Bauverweigerung und der Abbruchbefehl ergingen im koordinierten Verfahren zusammen mit dem Beschluss der Bau- und Planungskommissi- on Stallikon vom 25. März 2009, der lediglich der Eröffnung der Verfügung der Baudirektion diente und keine eigenen Anordnungen enthält. B. Gegen diese Bauentscheide erhob die Hotel Uto KulmAG mit Eingabe vom 16. Mai 2009 bei der Baurekurskommission II Rekurs. Die Rekurrentin beantragte insbesondere die Aufhebung der Bauverweigerung und des Abbruchbefehls. Die ausgeführten baulichen Änderungen auf der Süd- und Rondoterrasse samt Steg und die bestehende Aussenbeleuchtung des Uto-Kulms seien nachträglich aufgrund von Art. 24 des Raumplanungsge- R2.2009.00109 Seite 2
setzes (RPG), eventualiter aufgrund von Art. 37a RPG zu bewilligen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerschaft. (…) Es kommt in Betracht: (…) 4. Rekursgegenstand bilden insbesondere die baurechtlichen Verweigerun- gen verschiedener ohne Bewilligung ausgeführter baulicher Änderungen des Hotel-Restaurants auf dem Uto-Kulm (Gebäude Assek.-Nr. 652) und des Aussichtsturms auf der Kuppe des Uetlibergs (Grundstück Kat.-Nr. 1032). Dazu gehören einerseits die bauliche Einfassung der Süd- terrasse mit Glaswänden und Metallelementen und ihre Überdachung aus Glas im oberen Teil der Südterrasse sowie aus Dachstoren, die über die gesamte Terrasse ausfahrbar sind, sodann die Bauverweigerung des me- tallenen Stegs unmittelbar im Westen und Süden der Südterrasse, der als feuerpolizeilicher Fluchtweg fungiert. Anderseits ficht die Rekurrentin die Verweigerung der Einfassung der Rondoterrasse im Südwesten des Re- staurants mit Glas- und Metallelementen und deren Überdachung mit Kunststoffbahnen an. Sodann liegt die Verweigerung der Aussenbeleuch- tung auf dem Uto-Kulm im Streit, namentlich die LED-Leuchten an den Eckmasten des Aussichtsturms und die Beleuchtung der Fassaden des Hotel-Restaurants im Westen, Norden und Osten, weiter die Beleuchtung im oberen Bereich des Zufahrtswegs, um den Glaspavillon Giardino, vor und um die Lobby, beim Windfang sowie auf dem Plateau im Norden und Osten des Aussichtsturms. R2.2009.00109 Seite 3
Das Baugrundstück befindet sich in der Landwirtschaftszone der Gemein- de Stallikon, ist von Wald umgeben und liegt im Norden des Gebiets Al- biskette-Repischtal, das im Bundesinventar der Landschaften und Natur- denkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) verzeichnet ist (vgl. http://web.gis.zh.ch/gb3/bluevari/gb.asp). (…) 6.1.1. Auf der Süd- und Rondoterrasse befinden sich weitgehend abgeschlosse- ne bzw. abschliessbare Räume, die Menschen und Sachen gegen äussere Einflüsse, namentlich Wind, Niederschläge und Kälte schützen (vgl. die am Kommissionsaugenschein vom 24. September 2009 erstellten Fotografien Nr. 1-5 und 8-9, Protokoll S. 6 ff., und §§ 1 f. der Allgemeinen Bauverord- nung). Die entsprechenden Gebäude(teile) dürfen gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG nur mit behördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden, was die Rekurrentin zu Recht nicht in Abrede stellt. 6.1.2. Gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG müssen Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen. In der auf dem Uto-Kulm bestehenden Landwirtschaftszone sind die Restaurationsbauten der Süd- und Rondoter- rasse offensichtlich nicht zonenkonform. 6.1.3. Ausnahmsweise dürfen zonenwidrige Bauten und Anlagen bewilligt wer- den, wenn sie einen Standort ausserhalb der Bauzonen erfordern und kei- ne überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 24 lit. a und b RPG). Von dieser Ausnahmebewilligung abgesehen kommt den bestimmungsge- mäss nutzbaren Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die sei- nerzeit in Übereinstimmung mit dem materiellen Recht erstellt oder geän- dert wurden, die jedoch durch die nachträgliche Änderung von Erlassen oder Plänen in der Folge zonenwidrig geworden sind, Bestandesschutz zu (Art. 24c Abs. 1 PRG in Verbindung mit Art. 41 RPV). Da in der Schweiz eine klare Trennung zwischen Bau- und Nichtbauzonen erstmals mit dem Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 8. Oktober 1971 über den Schutz der Gewässer vor Verunreinigungen erfolgte, geniessen in erster Linie die R2.2009.00109 Seite 4
vor dessen Inkrafttreten am 1. Juli 1972 erstellten Bauten und Anlagen Be- standesschutz (vgl. auch zum Folgenden VB.2005.00324 vom
12. Dezember 2005, E. 5.1). Solche Bauten und Anlagen können daher un- ter bestimmten Voraussetzungen trotz ihrer materiellen Rechtswidrigkeit erneuert, teilweise geändert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut wer- den (Art. 24c Abs. 2 RPG in Verbindung mit Art. 42 RPV). Einen etwas wei- tergehenden Bestandesschutz gewährleistet das Gesetz für zonenfremde gewerbliche Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die vor dem
1. Januar 1980 erstellt wurden oder seither als Folge von Änderungen der Nutzungspläne zonenwidrig geworden sind (Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV). Die zonenwidrig genutzte Fläche solcher gewerblicher Bauten und Anlagen darf um 30% erweitert werden, wobei Erweiterungen innerhalb des bestehenden Gebäudevolumens nur zur Hälfte anzurechnen sind (Art. 43 Abs. 2 RPV). Soll die zonenwidrig genutzte Fläche ausserhalb des bestehenden Gebäudevolumens um mehr als 100 m2 erweitert werden, ist eine Bewilligung nur dann zu erteilen, wenn die Erweiterung für die Fortführung des Betriebs erforderlich ist (Art. 43 Abs. 3 RPV, vgl. Art.42 Abs. 3 RPV). Die Baudirektion hat die Erteilung einer Bewilligung der umstrittenen Ter- rassenbauten aufgrund von Art. 43 RPV mit der Begründung verweigert, dass das Ausmass der bisherigen Erweiterungen der zonenwidrig genutz- ten Fläche im Hotel-Restaurant (Gebäude Assek.-Nr. 652) den gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung zulässigen Umfang von 30% überschreite. Ge- messen an der im Jahr 1985 bestehenden Gesamtfläche des Gebäudes beliefen sich, so die Baudirektion, die in der Folge bis zum Umbau zum Seminarhotel in den Jahren 2002/2003 realisierten Erweiterungen auf 34,2% (R2.2009.00110 act. 3 S. 2 f.). Während die entsprechende Be- rechnung der Baudirektion als solche ohne Weiteres nachvollziehbar ist, sind die von ihr genannten mehrfachen Erweiterungen der Gebäudeflä- chen anhand der Rekursakten im Einzelnen nicht nachprüfbar. Die Rekur- rentin zieht das von der Baudirektion ermittelte Ausmass der früher kon- sumierten Erweiterungen allerdings nicht ansatzweise in Zweifel. Da die Rekursinstanz ihre Überprüfung auf das beschränkt, was die Rekurrentin konkret beanstandet, ist vorliegend auf die unbestritten gebliebene Rech- nung der bis 2003 realisierten Erweiterungen abzustellen, zumal insoweit bei der Sachverhaltsermittlung durch die Vorinstanz keine Rechtsverlet- zungen festzustellen sind (vgl. RB 1997 Nr. 7 und Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 82 und Vorbem. zu §§ 19-28 Rz. 73). R2.2009.00109 Seite 5
Die Rekurrentin beanstandet indes, sie habe das Erweiterungsmass bisher (noch) nicht in Anspruch genommen, da die Baudirektion in der Vergan- genheit alle Bauvorhaben auf dem Uto-Kulm gestützt auf Art. 24 RPG be- willigt habe. Die Rekurrentin verweist hierbei auf den Entscheid des Ver- waltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2005.00324 vom 12. Dezember 2005 (http://www.vgrzh.ch), der die Bewilligungsfähigkeit der früher umstrit- tenen Open-Air-Kinoveranstaltung auf dem Uetliberg zum Gegenstand hat- te (act. 2 S. 12 und 15 Rz. 27 und 36). Das Verwaltungsgericht hat in die- sem Urteil unter anderem erwogen, es sei aufgrund der Aktenlage unklar, ob die in den Jahren 2002/2003 erfolgte Erweiterung des Hotels auf dem Uto-Kulm gestützt auf Art. 24 RPG oder in Anwendung von Art. 24c Abs. 2 bzw. Art. 37a RPG bewilligt worden sei; diese Frage liesse sich nur anhand der dafür erteilten Bewilligungen ermitteln, die sich jedoch nicht bei den Akten befänden (E. 5.3). Die Rekurrentin kann jedoch aus diesen Erwä- gungen von vornherein Nichts zu ihren Gunsten ableiten, hat doch das Verwaltungsgericht in keiner Weise in Betracht gezogen, dass standortge- bundene und daher nach Art. 24 RPG bewilligungsfähige Erweiterungen von zonenwidrig genutzten Gebäudeflächen im Rahmen der Prüfung einer Bewilligung nach Art. 37a RPG in Verbindung mit Art. 43 RPV ausser Be- tracht fielen. Nach diesen Bestimmungen darf die zonenwidrig genutzte Fläche von Gewerbebauten ausserhalb der Bauzonen um maximal 30% erhöht werden (Art. 43 Abs. 2 RPV). Bei der Messung der zulässigen Er- weiterung ist auf den Zeitpunkt abzustellen, in dem die entsprechende Baute zonenwidrig geworden ist, vorliegend also spätestens auf das In- krafttreten des Raumplanungsgesetzes am 1. Januar 1980 (BGE 127 II 220, E. 3d, www.bger.ch). Die seither vorgenommenen Erwei- terungen des Hotel-Restaurants sind somit in Bezug auf Art. 43 RPV massgeblich und deshalb anzurechnen (Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar, RPG 2006, Art. 37a Rz. 6). Keine Rolle spielt demge- genüber, ob die bisherigen Erweiterungen des Hotel-Restaurants als standortgebunden erachtet und deshalb aufgrund von Art. 24 RPG bewilligt worden sind. Infolge dessen ist das zulässige Erweiterungsmass von 30% bereits in Zu- sammenhang mit dem in den Jahren 2002/2003 erfolgten Umbau des Ge- bäudes Assek.-Nr. 652 zum Seminarhotel (mehr als) vollständig ausge- schöpft worden. Darauf hat die Baudirektion die damalige Bauherrschaft in der Baubewilligung vom 1. Oktober 2001 ausdrücklich hingewiesen (R2.2009.00109 act. 5.7 S. 2). Eine nachträgliche Bewilligung der umstrit- R2.2009.00109 Seite 6
tenen Terrassenbauten aufgrund von Art. 37a RPG fällt somit ausser Be- tracht. 6.1.4. Kann für die umstrittenen Terrassenbauten keine erleichterte, auf dem Be- standesschutz gründende Ausnahmebewilligung erteilt werden, ist für sie die Möglichkeit einer (allgemeinen) Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG zu prüfen. Nach dieser Bestimmung sind zonenwidrige Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die sich als standortgebunden erwei- sen, nicht auf einen Bestandesschutz angewiesen (vgl. oben E. 6.1.). Die Erweiterung standortgebundener Bauten setzt gemäss Art. 24 RPG wie- derum Standortgebundenheit sowie das Fehlen entgegenstehender Inte- ressen voraus. In der Praxis hat das Bundesgericht in einzelnen Fällen auch Erweiterungen standortgebundener Betriebe zugelassen, selbst wenn die Zusatzbauten selber nicht standortgebunden waren, jedoch einem standortgebundenen Betrieb dienten. Es hat dabei jeweils ein besonderes, aus dem Hauptbetrieb hergeleitetes betriebswirtschaftliches oder techni- sches Bedürfnis verlangt, diese Bauten am vorgesehen Ort und in der ge- planten Dimension zu erstellen. Eine Ausnahmebewilligung infolge dieser sogenannten "abgeleiteten" Standortgebundenheit ist gemäss Bundesge- richt jedoch nicht unproblematisch, gestatte sie doch, so das Bundesge- richt, aufgrund betrieblicher oder technischer Notwendigkeiten zusätzliche Bauten zu errichten, die für sich allein betrachtet nicht standortgebunden wären und die gestützt auf den erweiterten Bestandesschutz nicht bewilligt werden könnten, da sie das Mass der gesetzlich zulässigen Erweiterung sprengten. Dieser Umstand gebietet laut Bundesgericht Zurückhaltung bei der Bejahung der entsprechenden Voraussetzungen (BGE 124 II 256 f., E. 4d/bb, und VB.2005.00324 vom 12. Dezember 2005, E. 5.1). Die umstrittenen Terrassenbauten bilden kein eigenständiges Ausflugs- oder Bergrestaurant auf dem Uto-Kulm, sondern dienen dem bestehenden Betrieb der Rekurrentin, den sie um ganzjährig nutzbare Restaurationsflä- chen auf der Süd- und Rondoterrasse erweitern. Infrage kommen kann da- her ausschliesslich eine abgeleitete Standortgebundenheit dieser Bauten. Eine solche liegt nach Ansicht der Rekurrentin vor, weil die ganzjährige Nutzung dieser Terrassen für ihr Restaurant betriebswirtschaftlich erforder- lich sei. Hierbei verweist die Rekurrentin auf das Schreiben ihrer Revisi- onsstelle vom 15. Mai 2009 betreffend die Aufteilung der Restaurations- umsätze (act. 5.6). Auf die Anzahl Sitzplätze umgerechnet werde demzu- R2.2009.00109 Seite 7
folge auf der Süd- und Rondoterrasse 47% bzw. 17% des gesamten Res- taurationsumsatzes erwirtschaftet. Auf den zwei Terrassen seien 32 bzw. 12 Mitarbeitende im Einsatz, in allen anderen Sitzbereichen des Restau- rants demgegenüber lediglich deren 24. Die Revisionsstelle schlussfolgert hieraus:
a) Die Nutzung der Süd- und der Rondoterrasse dient dem Restaurationsbetrieb auf dem Uto-Kulm.
b) Die ganzjährige Nutzung der Süd- und der Rondoterrasse ist erforderlich, um die Wirtschaftlichkeit des Restaurationsbetriebs auf dem Uto-Kulm langfristig sicherzustellen.
c) Die Umsätze des Restaurationsbetriebs zur Deckung der Betriebskosten wer- den im Wesentlichen auf der Süd- und der Rondoterrasse erwirtschaftet.
d) Die Nutzung der Süd- und der Rondoterrasse ist für den Restaurationsbetrieb auf dem Uto-Kulm von sehr grosser Bedeutung und ermöglicht dem Restaura- tionsbetrieb, eine ausgeglichene Aufwand- und Ertragsrechung zu erreichen. Dass das Restaurant von den umstrittenen Terrassenbauten profitiert, ist plausibel. Indes ist allein aus den grossen Umsätzen, die auf der Süd- und Rondoterrasse generiert werden, keine Standortgebundenheit ableitbar. Ebenso wenig bildet der Wunsch der Rekurrentin, die besagten Terrassen unabhängig vom herrschenden Wetter und den Jahreszeiten das ganze Jahr über zu nutzen und auf diese Weise das Restaurant zu vergrössern sowie dessen Nützlichkeit oder Komfort zu verbessern und dadurch erfolg- reich und profitabel zu wirten, einen ausreichenden betriebswirtschaftli- chen Grund für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG. Gemäss ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts beurteilen sich die Voraussetzungen für die Bejahung der Standortgebundenheit nach objektiven Massstäben, und es kann weder auf die subjektiven Vorstellun- gen und Wünsche des Einzelnen noch auf die persönliche Zweckmässig- keit oder Bequemlichkeit ankommen (BGE 124 II 255 f., E. 4a, und BGE 117 Ib 267, E. 2a). Ausserhalb der Bauzonen ist es sodann verpönt, Bauten und Anlagen, die einem zonenfremden Betrieb dienen, auf Vorrat bereit zu stellen (vgl. Rudolf Muggli, Kommentar zum Bundesgesetz über R2.2009.00109 Seite 8
die Raumplanung, Zürich/Basel/Genf 2009, Art. 24 Rz. 10). Das Argument, die ganzjährige Nutzung der genannten Terrassen sei erforderlich, um die Wirtschaftlichkeit des Restaurationsbetriebs langfristig sicherzustellen, hilft der Rekurrentin deshalb nicht weiter. Im Übrigen gebricht es vorliegend namentlich an einer schlüssigen Erklärung, weshalb die ganzjährige Nut- zung der Süd- und Rondoterrasse für eine profitable Bewirtschaftung des Restaurants tatsächlich unabdingbar ist. Der Uto-Kulm bildet aufgrund sei- ner Lage auf der Kuppe des bewaldeten und markanten Uetlibergs nahe der Stadt Zürich, aufgrund der öffentlich zugänglichen Aussichtsplattform und des stark frequentierten Aussichtsturms ein beliebtes Ziel für Spazier- gänger, Sportler, Touristen, Erholung Suchende und Familien. In Anbet- racht dessen und der guten öffentlichen Erschliessung über die Sihltal Zü- rich Uetliberg Bahn SZU ist der Uto-Kulm ein hervorragender Standort für ein Restaurationsbetrieb und erscheint es als geradezu gewiss, dass ein solcher Betrieb auch ohne die ganzjährige Ausnutzung der Süd- und Ron- doterrasse grundsätzlich wirtschaftlich erfolgreich geführt werden kann. Es ist sodann fraglich, ob hierbei allein auf die Wirtschaftlichkeit der Restaura- tion abzustellen und nicht vielmehr das wirtschaftliche Potential des ge- samten Betriebs auf dem Uto-Kulm samt Hotel massgeblich wäre, nach- dem die Rekurrentin in den Jahren 2002/2003 das Gebäude As- sek.-Nr. 652 auch zu einem Seminarhotel umgebaut hat. Hierzu äussert sich die Rekurrentin indes nicht. Ein besonderes betriebswirtschaftliches Bedürfnis, das nach der bundes- gerichtlichen Rechtsprechung zur Annahme einer abgeleiteten Standort- gebundenheit notwendig ist, legt die Rekurrentin somit nicht dar und ergibt sich auch nicht aus den übrigen Akten. Nichts ändert daran der Umstand, dass die Baudirektion insbesondere in ihrer Bewilligung vom 1. Oktober 2001 den Anbau Eingangsfoyer sowie Ersatzbauten mit Erweiterungen und diverse Unterniveaubauten als "standortgebunden im Sinne von Art. 24 RPG" bezeichnet hat (act. 5.7 S. 2). Diese aus einem früheren Bewilli- gungsverfahren stammende Erwägung der Vorinstanz bezieht sich auf ein anderweitiges Bauvorhaben und begründet in Bezug auf die umstrittenen Bauten und Anlagen keinerlei Rechtsansprüche. Die Terrassenbauten sind demnach nicht standortgebunden und auch ge- stützt auf Art. 24 RPG nicht bewilligungsfähig. Ob einer allfälligen Bewilli- gung überwiegende Interessen im Sinne von lit. b dieser Bestimmung ent- gegenstünden, braucht daher vorliegend nicht geprüft zu werden. R2.2009.00109 Seite 9
6.2. Unter Hinweis auf den Planungsgrundsatz des Raumplanungsgesetzes, wonach die Landschaft zu schonen ist und sich Siedlungen, Bauten und Anlagen in die Landschaft einordnen sollen (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG), ver- weigerte die Baudirektion die gesamte Aussenbeleuchtung auf dem Uto- Kulm. Zur Begründung führte sie aus, die Beleuchtung der Fassaden des Hotel-Restaurants und des Aussichtsturms zeitige übermässige Auswir- kungen auf Stallikon und die Stadt Zürich, die Beleuchtung ordne sich da- her nicht genügend ein (R2.2009.00110 act. 3 S. 3). Neben der Fassaden- und Turmbeleuchtung umfasst das verweigerte Beleuchtungskonzept, wie sich aus dem entsprechenden Projektplan ergibt, indes auch zahlreiche Leuchten entlang dem Zufahrtsweg, um den Glaspavillon Giardino, im Be- reich der Lobby und des Windfangs sowie auf dem Plateau im Nordwesten und Osten des Aussichtsturms (act. 18.7). Zur Einordnung und Bewilli- gungsfähigkeit dieser Beleuchtungsteile hat sich die Baudirektion indes weder in der angefochtenen Verfügung noch in ihrer Rekursvernehmlas- sung geäussert. Bereits aufgrund der Lage, des Zwecks und der Leistung dieser Beleuchtungsteile, die gemäss Rekurrentin teilweise lediglich aus "Stimmungslichtern" bestünden (act. 2 S. 17 Rz. 44), ist zu bezweifeln, dass sich diese allesamt ebenfalls "übermässig" auf die Umgebung oder sogar auf die genannten Gemeinden auswirken. Wie es sich damit tatsäch- lich verhält, kann freilich nicht allein aufgrund der zur Verfügung stehenden Baupläne (vgl. act. 18.7 f.), sondern nur gestützt auf einen Augenschein in der Dunkelheit und bei eingeschalteter Aussenbeleuchtung zuverlässig beurteilt werden (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 42). Lediglich die Existenz und die Fernwirkung der Fassaden- und Turmbeleuchtung auf dem Uto- Kulm können als allgemein bekannt und damit als amtsnotorisch voraus- gesetzt werden; die Fernwirkung allerdings nur in groben Zügen. Keines- wegs offenkundig ist demgegenüber, wie die vielen, verschieden leistungs- starken und unterschiedlich angeordneten Leuchten auf diesem weitläufi- gen Areal einzeln und vor allem kollektiv tatsächlich in Erscheinung treten, wobei auch das Zusammenspiel mit den diversen Lichtquellen innerhalb des Hotel-Restaurants (vgl. act. 2 S. 18 f. Rz. 45) und allenfalls mit den Lampen an der Antenne der Fernsehstation, die sich rund 200 m im Nord- westen des Aussichtsturms befindet, bedeutsam sein kann. Lediglich ge- stützt auf die Akten ist es nicht möglich, die konkreten Effekte der umstrit- tenen Beleuchtung als Ganzes und in ihren einzelnen Teilen auf die Ge- meinden Zürich und Stallikon sowie insbesondere auf das BLN-Objekt Al- R2.2009.00109 Seite 10
biskette-Repischtal abschliessend zu beurteilen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 9). Eine differenzierte Auseinandersetzung mit den vorhandenen Licht- und Strahlverhältnissen ist aber gerade wegen dieses Schutzobjektes unerläss- lich, zumal es gemäss Art. 6 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung oder jedenfalls grösstmögliche Schonung verdient. Bei der Beurteilung der ungeschmälerten Erhaltung eines BLN-Objekts ist von der Umschreibung seines Schutzgehalts auszugehen. Die Aufnahme eines Objekts in das betreffende Inventar bedeutet daher nicht, dass sich am bestehenden Zu- stand überhaupt nichts mehr ändern darf. Der Zustand des Objekts soll aber gesamthaft betrachtet unter dem Gesichtspunkt des Natur- und Hei- matschutzes nicht verschlechtert werden. Allfällige geringfügige Nachteile einer Veränderung müssen durch anderweitige Vorteile mindestens aus- geglichen werden (BGE 123 II 263 ff., E. 6). Den Akten zufolge hat die Baudirektion die Auswirkungen der umstrittenen Beleuchtung bei Dunkelheit nicht untersucht. Da das Ausbleiben der erfor- derlichen Sachverhaltsabklärung einen Mangel darstellt, der von Amtes wegen zu berücksichtigen ist, spielt es keine Rolle, dass die Rekurrentin die ungenügende Sachverhaltsermittlung im Rekursverfahren nicht aus- drücklich gerügt hat (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 58). Davon abgesehen hat die Rekurrentin die Durchführung eines Augenscheins explizit für den Fall beantragt, dass im Rekursverfahren nicht auf die Feststellungen der Staatskanzlei des Kantons Zürich vom 12. bzw. 13. Oktober 2005 abge- stellt würde, die aus nächtlichen Augenscheinen auf dem Uto-Kulm und auf dem Rigiblick in der Stadt Zürich resultierten (act. 2 S. 5 Rz. 7). Seit jenen vor über vier Jahren erfolgten Augenscheinen, die der Rechtsdienst der Staatskanzlei im Rahmen eines früher beim Regierungsrat des Kantons Zürich hängigen Rekursverfahrens ohne Beisein der Parteien durchführte (vgl. act. 20.4, RRB Nr. 430/2006 S. 3), hat sich jedoch die Beleuchtungs- situation auf dem Uto-Kulm erheblich geändert. Die Rekurrentin hat inzwi- schen die drei leistungsstärksten Leuchten des Beleuchtungskonzepts mit je 250 Watt endgültig entfernt (vgl. act. 18.7); diese ehemaligen Schein- werfer an der Südterrasse, deren Strahlkraft die Staatskanzlei hervorgeho- ben hat (R2.2009.00109 act. 5.9), bilden somit nicht mehr Bestandteil der umstrittenen Aussenbeleuchtung (act. 2 S. 18 Rz. 44.4 und 45). Sodann ist auch nicht auszuschliessen, dass der in der Zwischenzeit erfolgte Abbruch R2.2009.00109 Seite 11
der Kioskbaute die Beleuchtung auf dem Plateau verändert haben könnte. Auf die nicht mehr aktuellen Feststellungen der Staatskanzlei kann des- halb vorliegend nicht abgestellt werden. Ein aktueller Augenschein ist mithin unumgänglich. Es rechtfertigt sich vor- liegend, die Baudirektion mit dessen Durchführung zu betrauen (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19-28 Rz. 10), zum Einen, weil die Un- tersuchungspflicht im erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren weiter geht als im Rekursverfahren – und nicht umgekehrt – (Kölz/Bosshart/Röhl, § 7 Rz. 11) und zum Anderen, weil den Vorinstanzen in Belangen der mass- geblichen Einordnung der Aussenbeleuchtung ein qualifizierter Ermes- sensspielraum zusteht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 Rz. 19 und 22). Trotz der ihr grundsätzlich zukommenden Ermessenskontrolle überprüft die Rekurs- behörde Einordnungsentscheide der Bewilligungsbehörde nur mit Zurück- haltung; lässt sich deren Entscheid auf vernünftige Gründe stützen, schrei- tet die Rekursinstanz auch dann nicht ein, wenn andere ebenfalls vertret- bare Lösungen denkbar sind. Diese zurückhaltende Handhabung der Er- messenskontrolle ist auch dann beachtlich, wenn wie hier die Baudirektion
– im Rahmen der wegen der Lage des Bauprojekts ausserhalb der Bauzo- ne erforderlichen kantonalen Bewilligung – den diesbezüglichen Entscheid vorweggenommen hat (VB.2004.00199, E. 3.1, in RB 2005 Nr. 68; vgl. VB.2008.00381 vom 26. August 2009, E. 5.2). Die angefochtene Verweigerung der Aussenbeleuchtung ist mithin zu kas- sieren und das nachträgliche Baugesuch insofern zur weiteren Behand- lung, das heisst zur Vornahme eines Augenscheins und einer Interessen- abwägung an die Baudirektion zurückzuweisen. Sie wird dabei insbeson- dere zu prüfen haben, ob vom Grundsatz der ungeschmälerten Erhaltung der inventarisierten Landschaft des Uetlibergs nicht wesentlich abgewi- chen wird, sofern die Bewilligung der umstrittenen Beleuchtung an Bedin- gungen und Auflagen geknüpft wird (vgl. BGE 123 II 256 ff.). 6.3. Demnach ist die baurechtliche Verweigerung der Terrassenbauten samt Fluchtwegsteg zu bestätigen, die Verweigerung der Aussenbeleuchtung hingegen aufzuheben und die Baudirektion einzuladen, im Sinne der Er- wägungen erneut über die umstrittene Beleuchtung zu befinden. R2.2009.00109 Seite 12
7. Gemäss § 262 Abs. 1 PBG dürfen oberirdische Gebäude die im Zonenplan festgelegte Waldabstandslinie nicht überschreiten und beträgt der Abstand von der forstrechtlichen Waldgrenze ausserhalb des Bauzonengebiets 30 m. Unter den Rekursparteien ist zu Recht unbestritten, dass die Terras- senbauten samt Steg den gesetzlichen Waldabstand nicht einhalten und die Abstandsunterschreitung einer Ausnahmebewilligung gemäss § 220 PBG bedürfte (vgl. act. 2 S. 12 Rz. 28 ff. und S. 15 f. Rz. 37 und 41). Nach- dem wie erwogen für die umstrittenen Terrassenbauten und den Steg die Erteilung einer Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 ff. RPG ausser Be- tracht fällt, kann vorliegend offen bleiben, ob besondere Verhältnisse ge- geben sind, die eine Unterschreitung des Waldabstands erlaubten. Unabhängig davon ist die Baudirektion aufgrund der geltenden Rechtsord- nung nicht befugt, den Abbruch der umstrittenen Bauten "im Waldab- standsbereich" zu verfügen (R2.2009.00110 act. 3 S. 4 f.). Im Kanton Zü- rich sind vielmehr grundsätzlich die Gemeinden für die erstinstanzliche Anwendung des Planungs- und Baugesetzes zuständig (§ 2 lit. c PBG) und damit für die Umsetzung von § 341 PBG verantwortlich, wonach die Be- hörden ohne Rücksicht auf Strafverfahren und Bestrafung verpflichtet sind, den rechtmässigen Zustand wiederherzustellen. Dies gilt auch ausserhalb der Bauzonen (BRKE III Nr. 0108 und 0109 vom 8. Juli 2009 in BEZ 2009 Nr. 44). Der mangels Zuständigkeit zu Unrecht ergangene Befehl der Bau- direktion widerspricht sodann der von ihr gleichzeitig angeordneten Auffor- derung der Baubehörde Stallikon, nach Eintritt der Rechtskraft der Bau- verweigerung über die Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands zu befinden (Verfügung Dispositivziffer III). Im koordinierten Verfahren eröff- nete Verfügungen dürfen jedoch keine Widersprüche enthalten (Art. 25a Abs. 3 RPG und § 8 Abs. 1 der Bauverfahrensverordnung). Der von der Baudirektion erlassene Abbruchbefehl ist folglich aufzuheben. 8. Somit ist der Rekurs gegen den Abbruchbefehl und die nachträgliche bau- rechtliche Verweigerung der Aussenbeleuchtung (Verfügung der Baudirek- tion Dispositivziffer I.3 und II.2) gutzuheissen und letztere Angelegenheit zur weiteren Behandlung an die Baudirektion zurückzuweisen. Im Übrigen ist der Rekurs abzuweisen. R2.2009.00109 Seite 13
(…) Die Baurekurskommission II erkennt: I. Die Rekursverfahren G.-Nrn. R2.2009.00109 und R2.2009.00110 werden vereinigt. II. Die Rekurse werden teilweise gutgeheissen. Demgemäss werden die baurechtliche Verweigerung der Aussenbeleuch- tung auf dem Uto-Kulm und der Abbruchbefehl der Baudirektion (Verfü- gung der Baudirektion Kanton Zürich vom 13. März 2009 Dispositivzif- fern I.3 und II.2) aufgehoben und wird die Baudirektion angewiesen, über die nachträgliche Bewilligung der Aussenbeleuchtung im Sinne der Erwä- gungen erneut zu befinden. Im Übrigen werden die Rekurse abgewiesen. (…) Namens der Baurekurskommission II Der Vizepräsident: Der juristische Sekretär: R2.2009.00109 Seite 14
Versandt: Du/ne Verwaltungsgerichtsferien: 20. Dezember 2009 bis 8. Januar 2010 R2.2009.00109 Seite 15